Тезисы к выступлению Министра Татьяны Голиковой на третьем Российском пенсионном форуме «Стратегия долгосрочного развития пенсионной системы Российской Федерации»

 

Уважаемые участники Форума! 

1. Предварительные итоги реализации мероприятий 2010г.

В рамках нашего Пенсионного форума мы встречаемся с Вами уже в третий раз. Можно сказать, что уже стало доброй традицией собраться на исходе очередного года для того, чтобы совместно обсудить наиболее актуальные и важные проблемы развития пенсионной системы России.

Предыдущие наши встречи на площадке Пенсионного форума в 2008 и 2009 годах были посвящены разработке и практической реализации мер по совершенствованию отечественной пенсионной системы на страховых принципах, проведению валоризации пенсионных прав граждан с учетом продолжительности их стажа, выработанного, в том числе в советский период времени, а также введению принципиального нового для нашей страны механизма социальных доплат до величины прожиточного минимума пенсионера в регионе его постоянного проживания.

С 1 января 2010 г. вступил в силу Федеральный закон № 212-ФЗ
«О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования». Реализация его, а также Федерального закона № 213-ФЗ обеспечили достижение следующих целевых ориентиров пенсионной системы, поставленных в Концепции долгосрочного социально-экономического развития страны («КДР-2020»):

1. ликвидация бедности среди пенсионеров. Для этого начиная с 2010г. реализован механизм минимального уровня материального обеспечения пенсионера не ниже величины прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации и повышения среднего размера трудовых пенсий по старости к 2023 году до величины, обеспечивающей не менее 2,5 прожиточных минимумов пенсионера;

2. создание объективных экономических условий для повышения коэффициента замещения утраченного заработка, на который начислялись страховые взносы, за весь трудовой период в реальном выражении, пенсией по старости не менее 40%. 

В условиях глобального финансового кризиса ключевой задачей-приоритетом стало поддержание уровня жизни пенсионеров. Экономический механизм радикального улучшения материального обеспечения пенсионеров реализован в форме валоризации пенсионных прав дореформенного периода на основе полного учета трудового стажа до 1 января 2002 года, а также продолжительности «советского» стажа до 1 января 1991 года.

Валоризация пенсионных прав граждан была ответственным, осознанным решением, принятым руководством страны. Эта мера по пересмотру пенсий была тщательно просчитана и обоснованна. Источником ее финансирования был определен федеральный бюджет, чтобы не увеличивать нагрузку на фонд оплаты труда. Реализация программы валоризации подтвердила правильность произведенных расчетов, мы полностью уложились в запланированные средства.

И, самое главное, жизнь доказала, что это был абсолютно оправданный и необходимый шаг с социальной точки зрения. Совершенно очевидно, что без принятия программ валоризации и социальных доплат пенсионерам государству не удалось бы поддержать жизненный уровень людей старшего поколения в условиях финансового кризиса.

В случае отказа от валоризации средний размер трудовой пенсии был бы не более 6,7 тыс. руб. При этом соотношение размера пенсии по старости снизилось бы почти на четверть и составило бы всего 1,4 раза. Одновременно достигнутый уровень солидарного коэффициента замещения также уменьшился бы на 4, 6 – 4, 9 процентных пункта.

Меры по валоризации пенсионных прав позволили увеличить пенсии у 36 млн. пенсионеров. Средняя сумма увеличения у получателей трудовой пенсии по старости составила 1090 рублей. При этом увеличение от 1000 до 1500 рублей получили свыше 30% от общего числа получателей трудовых пенсий по старости, свыше 1500 рублей – 23% от общего числа получателей трудовых пенсий по старости. 

В результате валоризации средний размер трудовой пенсии в России составил 7 334 рубля, в том числе трудовой пенсии по старости – 7 692 рубля.

С 1 апреля 2010 г. страховая часть трудовых пенсий дополнительно увеличена на 6,3%. В результате этого увеличения средний размер трудовой пенсии по старости вырос с указанной даты до 8 169 рублей в месяц, то есть увеличился на 477 руб. Размеры трудовых пенсий по инвалидности и по случаю потери кормильца увеличились соответственно до 5 204 руб. и 4 712 руб.

В результате этого, по состоянию на 3 квартал т.г. средний размер трудовой пенсии по старости составил 8 182 руб.

Также в 2010 г. производилось повышение социальных пенсий, пенсий по государственному пенсионному обеспечению и других социальных выплат, размеры которых определены исходя из соответствующих размеров социальных пенсий.

В соответствии с новым механизмом индексации социальных пенсий их увеличения были осуществлены с 1 апреля 2010 г. на 8,8% с учетом темпов роста потребительских цен за прошедший год и с 1 июля 2010 г. на 3,41% – дополнительная индексация с учетом роста прожиточного минимума пенсионера в Российской Федерации за тот же период и коэффициента их индексации с 1 апреля 2010 г.

В результате июльского повышения средний размер социальной пенсии составил 4 757 руб. в месяц.

Кроме того, в целях поддержания доходов неработающих пенсионеров на уровне не ниже величины прожиточного минимума пенсионера, определенного в субъекте Российской Федерации, начиная с 1 января 2010г., производятся социальные доплаты к пенсии.

По состоянию на 1 октября 2010г. численность получателей социальных доплат к пенсии по Российской Федерации составила 4,8 млн. чел., из них федеральную социальную доплату в 66 регионах получают 2,4 млн. чел., объем средств, израсходованных на выплату указанной доплаты, составляет 2,3 млрд. руб.; а региональную социальную доплату в 18 регионах получают 2,4 млн. чел., объем средств – 8,1 млрд. руб.

Средний размер федеральной социальной доплаты к пенсии составляет по регионам от 537 рублей до 1547 рублей.

Не менее важным направлением реализации пенсионной политики государства мы рассматриваем комплекс мероприятий по совершенствованию механизма пенсионных накоплений.

В целях стимулирования формирования пенсионных накоплений и повышения уровня пенсионного обеспечения граждан в соответствии с Федеральным законом от 30 апреля 2008 г. № 56-ФЗ "О дополнительных страховых взносах на накопительную часть трудовой пенсии и государственной поддержке формирования пенсионных накоплений" продолжает действовать программа государственного софинансирования пенсионных накоплений застрахованных лиц, уплативших дополнительные страховые взносы на накопительную часть трудовой пенсии.

По состоянию на 15 октября 2010 г. в программу вступило почти 3,3 млн. чел., из которых платежи дополнительных страховых взносов произвели 752 тыс. чел., что составляет 23 % от числа лиц, вступивших в программу государственного софинансирования на общую сумму 4,5 млрд. руб. Средний размер уплаченных страховых взносов - 6 тыс. руб. за год.

В апреле 2010 года запланированные средства федерального бюджета на софинансирование поступили в бюджет Пенсионного фонда Российской Федерации, объем этих средств составил 2,5 млрд. руб. Указанные средства отражены в специальной части индивидуальных лицевых счетов застрахованных лиц, участвующих в программе софинансирования, с учетом удвоения уплаченных пенсионных накоплений. 

По нашему мнению, принципиальным моментом для реализации страховых принципов является радикальное изменение с 2010г. государственной тарифной политики.

Для этого в порядке реализации Федерального закона № 212-ФЗ с 1 января 2010 г. осуществлен переход от налогового к страховому механизму формирования доходов пенсионной системы и обязательного социального страхования путем упразднения единого социального налога и введения страховых взносов на обязательное пенсионное и социальное страхование по единому для всех организаций и работодателей тарифу независимо от принадлежности к той или иной сфере экономической деятельности.

Однако, с учетом мероприятий государственной антикризисной программы для поддержки бизнеса и смягчения пенсионной нагрузки на него сохранены на 2010 г. ставки тарифа страховых взносов на уровне ставки единого социального налога: 20% на обязательное пенсионное страхование, 2,9 % в Фонд социального страхования Российской Федерации, 3,1% в фонды обязательного медицинского страхования (с 1 января 2011 года предусматривается установление страхового тарифа в размере 34 %, в том числе 26 % – на обязательное пенсионное страхование, исходя из необходимого объема финансирования трудовых пенсий, в том числе финансирования ее базовой части за счет этого источника; 2,9 % – на обязательное социальное страхование на случай временной нетрудоспособности и в связи с материнством, 5,1 % - на обязательное медицинское страхование).

Одновременно установлен льготный переходный период, в течение которого для страхователей, имеющих налоговые льготы по уплате единого социального налога, предусматривается сохранение пониженного тарифа страхового взноса.

При этом в целях государственной гарантии пенсионных прав застрахованных лиц реализован экономический механизм компенсации части страхового взноса и выпадающих в этой связи доходов системы обязательного пенсионного страхования за счет средств федерального бюджета для страхователей с льготным режимом уплаты страховых взносов, для которых в течение 2011 - 2014 годов применяются льготные тарифные ставки: в течение 2011-2012 гг. – 16%; в течение 2013-2014 года – 21%.

Более того, дополнительно к перечисленным льготам начиная с 2011г. до 2019г. введен льготный режим уплаты страховых взносов для определенных категорий страхователей, осуществляющих деятельность в области информационных технологий, хозяйственных обществ, созданных бюджетными научными учреждениями и учреждениями высшего профессионального образования, а также для организаций и предпринимателей, имеющих статус резидента технико-внедренческой особой экономической зоны. Для организаций, получивших статус участников проекта по осуществлению исследований, разработок и коммерциализации их результатов в соответствии с Федеральным законом "Об инновационном центре "Сколково", и отвечающих критериям, определенным в законодательстве, в течение десяти лет со дня получения ими статуса участника проекта также будут применяться пониженные ставки страховых взносов.

Другим звеном новой тарифной политики мы считаем отказ от регрессивной шкалы базы начисления страховых взносов и введение предельного размера выплат работнику для начисления страховых взносов в 2010 году в размере 415 тыс. руб. с последующей ежегодной индексацией этого предельного размера в соответствии с ростом средней заработной платы. С 1 января 2011 г. данный предельный размер составит 463 тыс. руб. 

Таким образом, пенсионная система, развивающаяся на основе принципов социального страхования, несмотря на негативное влияние глобального финансового кризиса, позволила успешно решить все стоящие перед ней задачи по совершенствованию пенсионного обеспечения. 

2. Перспективные проблемы долгосрочной стратегии развития пенсионной системы 

Мы считаем, что решив проблемы бедности и восстановив страховые механизмы функционирования пенсионной системы, нам предстоит сосредоточить усилия на решении не менее важных как для экономики страны в целом, так и для каждого гражданина проблем, тормозящих позитивное развитие пенсионной системы.

1. Среди них следует выделить в первоочередном порядке проблему реформирования досрочных пенсий.

Напомню, что до сих пор треть пенсионеров по старости, пенсия которым в разные годы назначалась досрочно, не достигла общеустановленного пенсионного возраста. Каждое третье новое назначение пенсий по старости составляют получатели досрочных пенсий. Финансирование досрочных периодов отвлекает из пенсионного бюджета около четверти всех финансовых ресурсов и резко снижает общий уровень материального обеспечения пенсионеров по старости, выходящих на пенсию в общеустановленном пенсионном возрасте. 

2. Незаконченным до настоящего времени остается и реформирование накопительной составляющей трудовой пенсии, что делает ее функционирование малоэффективным и приводит к девальвации пенсионных прав застрахованных лиц, включенных в эту систему.

За многолетний период функционирования накопительного механизма абсолютное большинство застрахованных лиц так и остались пассивными участниками пенсионной системы. Из 70 млн. чел., имеющих пенсионные накопления, 63 млн. чел. (свыше 90%) по-прежнему остаются в государственной управляющей компании, лишь 0,9 млн. чел. или 1%, доверили управление накоплениями частным управляющим компаниям и 5,7 млн. чел., или 8% – НПФ. Причем, численность последних – совпадает с численностью работников естественных монополий, крупных корпораций и финансовых структур.

Напомним, что добровольные пенсионные накопления у нас узаконены еще в 1990-х годах, а обязательные пенсионные накопления имеют 9-ти летнюю историю. В то же время в отличие от международной практики экономически развитых стран активное внедрение накопительной составляющей трудовой пенсии было начато без создания полноценной правовой базы ее реализации, начиная с экономического регулирования взаимоотношений застрахованных лиц с негосударственными страховщиками и заканчивая механизмами установления, исчисления и выплаты самой накопительной части. В то время, как практика требует ее выплаты досрочникам, а через год-два – многомиллионной армии первого поколения участников пенсионных накоплений.

При этом возникает большой блок правовых и экономических вопросов, среди которых наиболее острыми являются актуарная обеспеченность выплаты пожизненных пенсий, поскольку в условиях «правового вакуума» существует риск, что вся полнота экономической ответственности за пожизненную выплату накопительной части пенсии ляжет на федеральный бюджет.

Помимо этого до сих пор не находит решения проблема гарантии сохранности пенсионных накоплений, не говоря уже об ответственности негосударственного страховщика за минимальный уровень доходности пенсионных накоплений. У нас привыкли обращаться к зарубежной практике: так, частные пенсионные страховщики в странах с развитыми пенсионными системами не только гарантируют полную сохранность, но и доходность не ниже установленного минимума. Освобождены от всякой финансовой ответственности перед застрахованными лицами и учредители НПФ.

Мы надеемся, что нынешний Форум даст дополнительный импульс конструктивному подходу к решению данной проблемы, и позволит сформировать конкретный комплекс мер в Программе долгосрочного развития пенсионной системы.

Замечу, что в период финансового кризиса Министерством не вносились предложения по сокращению или «замораживанию» накопительного компонента, в отличие от ряда западных пенсионных систем, имеющих обязательную накопительную составляющую, в которых такие решения были приняты. Так например, в Эстонии накопительный компонент был временно отменен, в Литве- резко снижен размер обязательных отчислений ( с 5,5% до 2%), в Сербии, Чехии - «замораживание» введения соответствующего закона. Во Франции, Швейцарии и др. резко ужесточены условия даже добровольных пенсионных накоплений.

3. Говоря о перспективных задачах, которые должны получить отражение в долгосрочной стратеги, нельзя отмолчаться по проблеме пенсионного возраста.  Учитывая социальный ажиотаж вокруг данной проблемы решения должны быть особенно четко просчитаны и обоснованны, и популярно объяснены общественности.

Предлагается обсуждать в обществе проблему возможного повышения пенсионного возраста с учетом реально складывающейся демографической ситуации в стране. При этом, изменение возрастной границы выхода на пенсию должно рассматриваться не столько в контексте преодоления дефицита ПФР, а сколько в качестве меры, позволяющей обеспечить населению социально приемлемый уровень пенсий в условиях увеличения продолжительности получения пенсии.

Реализовать идею повышения пенсионного возраста в случае принятия подобного решения будет невозможно и экономически нецелесообразно без предварительного решения трех основных проблем:

1. выделения из общей системы пенсионного страхования института досрочно назначаемых пенсий по условиям труда с обязательным сохранением сформированных пенсионных прав (например, посредством перевода досрочных пенсий в систему обязательного социального страхования от несчастных случаев на производстве и профессиональных заболеваний, где работодатели уплачивают дифференцированные страховые взносы в зависимости от величины риска наступления страхового случая);

2. оптимизации порядка выплаты в период работы пенсий, назначаемых ранее достижения общеустановленного пенсионного возраста;

3. определения адекватной «пенсионной формулы» (имеется ввиду порядок исчисления пенсионных прав застрахованных лиц, попросту говоря - расчета размера пенсии), которая при увеличении пенсионного возраста не приводила бы к непропорциональному росту обязательств ПФР, не обеспеченному действующим тарифом страховых взносов.

В любом случае обсуждение вопроса о пенсионном возрасте и принятие решений должно осуществляться взвешенно, с постепенным переходом к новым возрастным границам и прежде всего с учетом интересов будущих пенсионеров. Каждому гражданину задолго до пенсии должно быть понятно, в каком возрасте он сможет выйти на пенсию и этот возраст для лиц, рожденных в одном периоде с небольшой разницей в днях рождения,  не должен существенно отличаться. 

Решение выделенных нами и ряда других проблем, как показывает международная практика, включая преодоление последствий финансового кризиса, лежит в совершенствовании институциональных социально-страховых отношений в пенсионной системе.

Основная задача перспективного развития пенсионной системы обозначена в Бюджетном послании Президента Российской Федерации Федеральному Собранию "О бюджетной политике в 2011 - 2013 годах", и сформулирована как необходимость «разработать ясную программу долгосрочного развития пенсионной системы, обеспечивающую социально приемлемый уровень пенсий по сравнению с заработной платой (по крайней мере в пределах величины, на которую начисляются социальные взносы) и в то же время исключающую как дальнейшее повышение ставки социальных взносов, так и рост дефицита пенсионной системы».

Поскольку разработка такой стратегической программы является сложной и объемной работой, требующей всестороннего анализа сложившихся тенденций в развитии системы пенсионного обеспечения не только в Российской Федерации, но и в зарубежных странах, то предваряет подготовку этого документа доклад Минздравсоцразвития России «Итоги пенсионной реформы и долгосрочные перспективы развития пенсионной системы Российской Федерации с учетом влияния мирового финансового кризиса».

Аналитический доклад – это наше видение пройденного пути, причин возникновение дефицита пенсионной системы и обзор всех используемых в международной практике способов решения проблем пенсионного обеспечения. Мы готовы рассмотреть и обсудить иные подходы, если они будут предложены и серьезно обоснованны.

Главное, к чему мы призываем, давайте сначала проведем широкую, профессиональную дискуссию. Причем проведем ее цивилизованно. На это, собственно, и рассчитан наш аналитический доклад. Это платформа для всеобъемлющей дискуссии. Не более того.

Затем постараемся, обобщив все мнения и взгляды – социальных партнеров, институтов гражданского общества, экспертного сообщества, науки – выйти на выработку консолидированного сценария развития пенсионной системы, поддержанного обществом.

Для нас принципиально важно, чтобы те решения, которые будут вынесены на рассмотрение руководства страны, понимались и воспринимались подавляющим большинством населения Российской Федерации.