Пенсионная реформа: основания и аргументы

Современная концепция пенсионной системы

В России бурно обсуждается очередная пенсионная реформа, связанная с повышением возраста выхода на пенсию. В публикациях отмечается, что данное предложение исходит от Международного валютного фонда и Всемирного банка.

Накопленный с начала 1990-х годов опыт проведения пенсионных реформ в различных странах привел к пересмотру и уточнению трехкомпонентной концепции пенсионных систем, к более точному определению направления, целей и задач реформирования. Всемирным банком в 2005 году была предложена концепция пятикомпонентной пенсионной системы:[1]

Обновленная и уточненная концепция пенсионной системы предусматривает сочетание следующих основных составляющих:

а) "нулевая составляющая" (базовый доход, социальная пенсия), как правило, за счет бюджетных средств гарантирующая минимальный уровень социального обеспечения пожилых людей;

b) обязательная "первая составляющая (страховая)", формируемая за счет страховых взносов, увязанная с уровнем заработной платы и призванная в какой-то степени заместить заработок (доход), утрачиваемый работником при выходе на пенсию;

с) обязательная или добровольная "вторая составляющая (накопительная)", представляющая, по сути, различные варианты личных сбережений на старость;

d) добровольная "третья составляющая", предусматривающая различные гибко осуществляемые пенсионные схемы (индивидуальные и корпоративные взносы);

e) неформальные внутрисемейные, межпоколенческие источники финансовой и нефинансовой (натуральной) поддержки престарелых, включая обеспечение жильем, жилищно-коммунальными услугами, доступ к уходу и здравоохранению.

Накопленный опыт привел к пониманию тонкостей и проблем реформирования национальных пенсионных систем, прежде всего в развивающихся странах и странах с переходной экономикой, и подтвердил важность, неизбежность и необходимость пересмотра оценки накопительного компонента как ведущего компонента.

Расширены и углублены представления о пенсионных реформах, критериях успешности и эффективности их проведения, включая:

a) оценку потребности в проведении пенсионных реформ не только в плане бюджетных ограничений и демографических проблем, связанных со старением населения, но и с учетом социально-экономических изменений в конкретных странах;

b) понимание ограничений и социальных последствий обязательного участия (неучастия) населения в пенсионных программах, особенно категорий населения с низким уровнем доходов, для которых, помимо старости, существуют другие факторы риска, часто уже представляющие для них непосредственную угрозу и имеющие для них серьезные материальные последствия, прежде всего, состояние здоровья;

c) признание не только важности, но и наличие ограничений возможностей накопительного финансирования при решении проблем старения населения, поскольку следует учитывать инерционность и консервативность изменений в поведении граждан, риски, связанные с занятостью, наличием предложений на рынке труда при более позднем наступлении пенсионного возраста.

Эволюция политики и взглядов на реформирование пенсионных систем привели не только к расширению пенсионной модели и увеличению ее составляющих с трех до пяти, но и к снижению значимости компонент, традиционно рассматриваемых в качестве основных. Опыт пенсионных реформ в странах с низким и средним уровнем доходов указывает на необходимость внедрения базовой (нулевой) составляющей, направленной, главным образом, на сокращение бедности. Опыт также подтвердил важность разработки и внедрения добровольной составляющей, которая может эффективно дополнить базовый компонент пенсионной системы, обеспечивая приемлемые коэффициенты замещения для групп населения с более высокими доходами и сдерживая рост бюджетных расходов на базовую составляющую.

И, не менее важное, заключается в признании значимости четвертой составляющей для обеспечения определенного уровня потребления после выхода на пенсию, предусматривающая сочетание таких факторов, как доступ к различным видам неформальной поддержки (например, в семьях), к программам социальной поддержки (уход, услуги здравоохранения), владение различными индивидуальными финансовыми и нефинансовыми активами (например, собственным жильем). Все эти факторы следует учитывать при обосновании направленности реформирования пенсионной системы.

Эволюция концептуальных представлений привела к признанию разнообразия подходов, к пониманию важности диверсификации, расширения составляющих пенсионной системы, обеспечения сбалансированности различных составляющих. А формирование каждой составляющей зависит от конкретных социально-экономических условий, обстоятельств и потребностей страны.

Практика показала, что предложенная многокомпонентная структура пенсионной системы обладает большей гибкостью и четко ориентирована на основные целевые группы населения. В большинстве стран мира пенсионные системы нуждаются в реформировании, поскольку не обеспечивают решения социальных задач, приводят к серьезным перекосам в функционировании рыночной экономики, не являются финансово устойчивыми в условиях старения населения.

Однако принятие только общих, рамочных законодательных пенсионных актов позволяет решить лишь очень ограниченный круг задач.

Возможные варианты реформы во многом определяются состоянием наследуемой пенсионной системы, экономическими, институциональными, финансовыми и политическими условиями страны, которые важно учитывать при определении темпов и масштабов проведения жизнеспособной пенсионной реформы.

Современная концепция основана на принципах, которые, по мнению Всемирного банка, имеют решающее значение для успеха реформирования.

1. Пенсионная система должна включать элементы, обеспечивающие гарантии некоторого базового уровня доходов и сокращение бедности, базового социального обеспечения в старости для лиц, в течение жизни имевших низкий уровень дохода или небольшой стаж работы в формальном секторе экономики, естественно, при наличии соответствующих налогово-бюджетных возможностей страны. Такое обеспечение может осуществляться как в формате реализации программы адресной социальной помощи неимущим, выплаты социальных пенсий, либо выплаты демографического гранта всем лицам старше определенного возраста (например, от 70 лет и старше). Осуществимость такого подхода, а также выбор конкретных форм, уровня обеспечения, критериев для получателей таких пособий, порядка их выплаты зависит от численности других социально уязвимых категорий населения, бюджетных возможностей, других составляющих (элементов) пенсионной системы.

2. При наличии соответствующих социально-экономических условий целесообразно использовать накопления финансовых ресурсов для выплаты пенсий в будущем в качестве компонента пенсионной системы. При определении такой целесообразности основной вопрос заключается в степени развитости финансовых, фондовых и инвестиционных рынков и того, насколько накопительное финансирование будет содействовать приросту национальных сбережений.

При принятии решения о накопительном финансировании будущих пенсий необходимо тщательно взвесить все выгоды и издержки, поскольку чистая выгода не гарантируется автоматически. Политические манипуляции могут превратить в фикцию накопительное финансирование. При принятии решения следует оценить, способно ли государство обеспечить прозрачное введение и реализацию накопительной составляющей пенсионной системы.

3. В странах, где накопительное финансирование может быть эффективным, введение обязательной накопительной составляющей может стать полезным ориентиром для оценки проекта пенсионной реформы, поиска ответов на вопросы о возможностях повышения благосостояния населения, финансирования перехода от солидарных (распределительных) к накопительным пенсионным схемам.

Основной целью пенсионной системы является обеспечение достаточных, приемлемых с точки зрения затрат, устойчивых и надежных пенсионных выплат при одновременной возможности реализации программ повышения благосостояния населения с учетом специфики страны.

 

Критерии эффективности

Особое значение имеют следующие критерии оценки обоснованности, разумности и убедительности проводимых пенсионных реформ.

1. Социальная защита граждан

Обеспечены ли справедливое распределение финансовых ресурсов, связанных с переходом к новой пенсионной системе, между разными поколениями и внутри одного поколения и социальная защита граждан от бедности в старости?

Обеспечивается ли защита от бедности всех граждан, активно участвующих в экономической деятельности, в том числе неформально занятых, трудовых мигрантов?

2. Финансовые возможности

Позволяют ли сложившиеся макроэкономические и налогово-бюджетные возможности и условия осуществить реализацию пенсионной реформы?

Проводилась ли комплексная оценка долгосрочных финансовых прогнозов, соответствующих срокам проведения пенсионной реформы и учитывающих последствия возможных изменений социально-экономических условий в рамках этих периодов?

3. Институты

Созданы ли государственные структуры, некоммерческие и частные организации, обеспечивающие прозрачное и эффективное управление многокомпонентной пенсионной системой?

4. Власть

Реально ли привержены и заинтересованы органы власти в успешном проведении пенсионной реформы?

Соответствуют ли предлагаемые реформы возможностям страны?

Имеются ли политические условия, обеспечивающие стабильность проведения реформы и высокие шансы ее реализации в полном объеме?

5. Население

Реальна ли заинтересованность и инициативность населения в проведении пенсионной реформы или население не доверяет инициаторам реформы, неубедительности их аргументации и оказывает противодействие реформированию пенсионной системы?

 

Параметры пенсионной реформы

Пенсионная реформа – это не только изменение законодательства, но и механизмов (параметрическая составляющая реформы) получения пожилыми дохода после выхода на пенсию, порядка расчета, учитывая продолжительность страхового (трудового) стажа, назначения и выплаты пенсий, что, как правило, предусматривает проведение некоторых институциональных преобразований, поиска различных источников денежных средств, не только обязательных страховых и бюджетных, в совокупности достаточных для обеспечения достойной старости.

Мировая практика за многие десятилетия выработала математически сложные модели тонкой параметрической настройки пенсионных систем (актуарные расчеты), оценки долгосрочных перспектив их развития при различных сценариях на основе обширнейших статистических данных. учитывающих финансовые, социально-демографические и иные составляющие (показатели). Возраст является лишь одним из параметров таких расчетов. И совершенно неубедительны упрощенные макро рассуждения, основанные на отрыве данного показателя от совокупности других. Во многих пенсионных системах возраст выхода на пенсию является рекомендуемой величиной. Считается, что выход на пенсию в данном возрасте позволяет рассчитывать на достойную пенсию.

Ведущим, ключевым является и остается страховой (трудовой) стаж. В обществе экономики знаний человек учится все дольше и, соответственно, позднее, приступает к профессиональной деятельности. Оптимальный страховой стаж «зарабатывается», достигается в более зрелом возрасте, что также является одной из причин повышения рекомендуемого возраста выхода на пенсию.

Законодательно может устанавливаться и минимальный рекомендуемый возраст выхода на пенсию и тогда каждый приобретает право выбора, волен выбирать свою возрастную границу выхода на пенсию, понимая, что при более раннем выходе пенсия у него будет ниже.

Таким образом, уже двухпараметрическая пенсионная модель (возраст и стаж) существенно уточняет и усложняет аргументацию и основания проведения реформ, позволяет предложить различные варианты, в том числе «мягкого», гибкого реформирования.

 

 Начало активного диалога

 Следует отметить, что пенсионная реформа включает изменение не только рамочных законодательных актов, но и механизмов (параметрическая составляющая реформы), определяющих основания, размер и порядок получения дохода лицами после достижения установленного пенсионного возраста.

Мировая практика за многие десятилетия выработала математически сложные модели тонкой параметрической настройки пенсионных систем (актуарные расчеты), оценки долгосрочных перспектив их развития при различных сценариях на основе обширнейших статистических данных, учитывающих финансовые, социально-демографические и иные составляющие (показатели). Возраст является лишь одним из параметров таких расчетов.

Чтобы предотвратить чрезвычайные корректировки и реформы, необходимо периодически проводить оценку финансовой устойчивости пенсионной системы. Подобные оценки должны осуществляться независимыми органами на основании согласованного комплекса предположений и обширных статистических данных относительно демографического и финансово-экономического развития, а их результаты необходимо публиковать и публично обсуждать.

Для оценки финансовой устойчивости необходимы долгосрочная перспектива, учет  финансовых потоков и капиталов.

Поступления средств и взносы порождают обязательства, которые будут выполняться как выплаты пенсий в будущем, практически спустя 40 лет, на протяжении 20, 30 и более лет. В связи с этим прогноз по финансовым потокам (расходы, доходы и баланс пенсионной системы) должен выполняться на 75-летнюю перспективу или более длительный период[2].

В России отсутствуют прогнозы о состоянии пенсионной системы в отдаленной перспективе, а проводимые актуарные расчеты не учитывают многие важные демографические и финансовые показатели, что снижает достоверность, обоснованность и прозрачность результатов прогнозирования (отсутствуют прогнозы перераспределения финансовых ресурсов в соответствии с таблицами смертности)[3].

Упрощенные макро рассуждения, основанные на отрыве показателя возраста выхода на пенсию от совокупности других, прежде всего, финансовых показателей, являются неубедительными.

Во многих пенсионных системах возраст выхода на пенсию является рекомендуемой величиной. Считается, что выход на пенсию в данном возрасте позволяет рассчитывать на достойную пенсию.

Ведущим, ключевым является и остается разумно установленный страховой (трудовой) стаж и внесенные за этот период страховые платежи. Законодательно может устанавливаться минимальный рекомендуемый возраст выхода на пенсию. Каждый приобретает право выбора, волен выбирать свою возрастную границу выхода на пенсию, понимая, что при более раннем выходе пенсия у него будет ниже. Таким образом, уже двухпараметрическая пенсионная модель (возраст и стаж) существенно уточняет и усложняет аргументацию и основания проведения реформ, позволяет предложить различные варианты, в том числе «мягкого», гибкого реформирования[4]. Присоединение к этим двум показателям финансовых показателей еще более усложняет расчеты и делает совершенно неочевидными выводы о состоянии пенсионной системы.

Непродуктивно делить размышляющих о предстоящей пенсионной реформе на противников и сторонников. Идет обмен мнениями, аргументами, доводами и возражениями. Пока явно недостаточно убедительных, подтвержденных расчетами и цифрами аргументов, что, естественно, вызывает сомнение и широкое недоверие.

Предложения о начале параметрической пенсионной реформы и повышении пенсионного возраста в России после президентских выборов, изложено в Докладе Международного валютного фонда (МВФ) от 15 июня 2017 года[5].

Персонал МВФ высказался за более качественные бюджетные меры для защиты расходов, способствующих экономическому росту. Целесообразна сбалансированная корректировка бюджета в следующие три года. Достижение первичного профицита к 2019 году согласуется со справедливостью распределения ресурсов между поколениями. Для обеспечения справедливого распределения бремени корректировки, не затрагивающего расходов на образование, здравоохранение и инфраструктуру, по мнению МВФ, требуется комплексный обзор приоритетов. В центре внимания должны находиться субсидии, социальные программы, пенсионные выплаты и региональные трансферты, поскольку более половины бюджета расходуется на эти статьи. С течением времени  «значительной бюджетной экономии можно добиться за счет параметрической реформы пенсионной системы»[6].

Утверждение пенсионной реформы может произойти только через некоторое время после президентских выборов. МВФ были обсуждены и предложены три набора мер[7]:

i) повышение и выравнивание установленных в законодательстве пенсионных возрастов;

ii) уменьшение пенсионных пособий в случае раннего выхода на пенсию;

iii) сокращение пенсионных выплат для пенсионеров, не достигших обязательного пенсионного возраста.

МВФ отмечен сдвиг с налогов на труд в сторону налогообложения потребления (уменьшение отчислений на социальное страхование с 30 процентов до 22 процентов и повышение ставки НДС с 18 до 22 процентов), что, по мнению МВФ, создает временный стимул для экспорта и способствует уменьшению неформальной занятости[8].

МВФ настойчиво предлагаются следующие меры:

- «параметрическая пенсионная реформа, в частности, повышение установленного в законодательстве пенсионного возраста, может способствовать компенсации влияния негативных демографических тенденций на рынки труда»[9];

- «реформа параметров пенсионной системы может с течением времени дать значительную экономию для бюджета и способствовать ослаблению негативных демографических тенденций на рынках труда[10]».

- «пенсионная реформа, в частности, повышение установленного в законодательстве пенсионного возраста, может способствовать компенсации влияния негативных демографических тенденций на рынки труда»[11].

В Основных рекомендациях МВФ считает, что «насущной задачей стало проведение параметрической пенсионной реформы, которая будет способствовать своевременному поддержанию бюджетной корректировки». Но «дискуссия по вопросу пенсионной реформы продолжается, и пока она не привела к появлению «дорожной карты», содержащей соответствующие меры»[12].

Видимо, пришло время признать, что рекомендации МВФ по пенсионной реформе, будут выполнены, но с существенными коррективами – обязательствами направить бюджетные средства, сэкономленные в связи с повышением пенсионного возраста, на увеличение пенсий.

Обсуждаемый законопроект[13] вносит технические изменения в федеральные законы о чернобыльцах, о государственном пенсионном обеспечении, о страховых и накопительных пенсиях, направленные на поэтапное повышение возраста выхода на пенсию и повышение страхового стажа. Исправляются и огрехи, допущенные при проведении предыдущей реформы 2013 года, когда «трудовая» пенсия была заменена на «страховую» пенсию[14]. Изменение условий назначения и выплаты страховых пенсий затрагивает интересы десятков миллионов граждан, что и вызвало бурную общественную реакцию.

Недостаточна аргументация повышения пенсионного возраста, основанная на историческом экскурсе, другие доводы, изложенные в краткой и лаконичной пояснительной записке к законопроекту. Отсутствуют подтвержденные расчетами аргументы, в том числе о долгосрочных последствиях и перспективах развития пенсионной системы, ее финансовой устойчивости, что, естественно, вызывает сомнение и широкое недоверие. И не только рядовых граждан.

Президент Российской Федерации В.В. Путин, размышляя о проведении пенсионной реформы, согласен с тем, что вопрос повышения пенсионного возраста чувствительный для большого количества наших граждан. Но этот вопрос возник не вчера. С меньшей или большей интенсивностью обсуждается на протяжении многих лет. Разные варианты предлагались. Спрашивают «какой из различных вариантов мне нравится, и тогда, и сейчас могу сказать: никакой. Мне никакой не нравится, связанный с повышением возраста».

«Но о чём говорят эксперты? Мы ведь должны основываться не на эмоциях, а на реальных оценках состояния экономики, перспективах её развития, социальной сферы». Что «происходит и что будет происходить на ближайшую, среднесрочную, отдалённую перспективу? …  Когда принимаются решения такого масштаба и такие чувствительные для людей, нужно оперировать конкретными вещами и реальными профессиональными прогнозами.

Поэтому окончательного решения пока нет. Прошёл закон в первом чтении, в нём не принимаются никакие дополнения, поправки. Я, конечно, должен буду послушать все мнения, все точки зрения на этот счёт, посмотреть за дискуссией, которая будет разворачиваться (она уже сейчас разворачивается). Только, естественно, нужно слушать тех людей, которые не пиарятся на этой чувствительной для миллионов людей теме, а предлагают что-то вразумительное, здравое, руководствуются интересами страны и граждан»[15].

Президент предлагает посмотреть, как будет разворачиваться дискуссия. Следует всех послушать, взвесить все позиции и точки зрения. Много нюансов, к которым следует относиться самым серьёзным образом, чтобы обеспечить интересы граждан на длительную перспективу, стабильную и надёжную ситуацию и в экономике, и в социалке, в том числе и в пенсионной системе.

Счетная палата Российской Федерации рассмотрела законопроект и не обнаружила "расчетов, определяющих взаимосвязь между повышением пенсионного возраста и созданием условий для ежегодной индексации пенсий выше уровня инфляции", реального обоснования того, как повышение возраста выхода на пенсию будет способствовать росту пенсий.

В законопроекте не указывается, при каких условиях в долгосрочной перспективе российская пенсионная система станет сбалансированной и финансово устойчивой.

Законопроект не содержит прогноза об изменении количества получателей пенсий, что не позволяет оценить изменение численности пенсионеров в связи с принимаемыми мерами по повышению продолжительности жизни.

Очень интересным было обсуждение правительственного законопроекта в первом чтении 19 июля 2018 года в Государственной Думе. Группой депутатов был предложен законопроект о наложении до 2030 года моратория на повышение возраста, достижение которого даёт право на страховую пенсию по старости. Естественно, было отклонено и предложение отложить рассмотрение законопроекта до определения позиции Президента по вопросу о повышении пенсионного возраста.

Правительством готовятся законопроекты о федеральном бюджете на 2019—2020 годы, и о бюджете Пенсионного фонда России на 2019-2021 годы, в которых представлена дополнительная информация и расчеты, что открывает возможности уточнения параметров предлагаемой пенсионной реформы.

Депутатами были высказаны пожелания Правительству:

- предложить комплексную программу защиты прав лиц предпенсионного возраста и молодёжи, меры по адаптации рынка труда к пожилым работникам и начинающим специалистам;

- представить чёткий, ясный, внятный законодательный механизм, который убедил бы всех в том, что дополнительный доход (сэкономленные денежные средства), будет направлен Пенсионным фондом России на повышение размера пенсий, а не на сокращения бюджетных ассигнований.

Большие парламентско-общественные слушания «Совершенствование пенсионного законодательства» 21 августа 2018 года увеличили шансы смягчения оснований и условий проведения пенсионной реформы: «учитывая важность законопроекта, было бы правильно всесторонне обсудить его до начала осенней сессии».

В выступлении Президента России 29 августа 2018 года были изложены дополнительная аргументация и основания, предложения, смягчающие условия выхода на пенсию отдельных категорий граждан.

Правительству еще предстоит сформулировать и донести до общественности внятные, четкие, ясные, прозрачные и обоснованные коррективы предлагаемых мер по реформированию пенсионной системы.

И несколько иная, дополняющая демографические аргументы, точка зрения, высказанная на Российском инвестиционном форуме «Сочи-2018»: «Пенсионный фонд не сбалансирован не потому, что много пенсионеров, а потому, что внутри много льгот для тех, кто сейчас работает. Я имею в виду ставки и тарифы пенсионные, очень много преференций для тех, кто работает, те же досрочные пенсии. Если даже это убрать, то дефицита не будет, финансовая модель будет сбалансирована сейчас», — сообщил первый заместитель Министра труда и социальной защиты Алексей Вовченко.

«Если мы придерживаемся четко страховой модели пенсионного обеспечения, какой она должна быть, все остальные рудименты, не связанные со страховой моделью, просто можно будет отметать изначально. Мы будем в балансе, и государство будет способно эти обязательства перед своими гражданами исполнять и наращивать»[16].

Таким образом, проблема нарастающего дефицита Пенсионного фонда России многоплановая, имеет разные, пока еще не структурированные причины и основания. В пенсионной системе России непрозрачным образом смешиваются перераспределение и страхование. И, может быть, сначала необходимо навести элементарный порядок, упорядочить льготы и источники их финансирования, структурировать финансовые потоки пенсионной системы, отделить страховую составляющую от нестраховых «наростов», провести различные варианты адекватных актуарных расчетов на долгосрочную перспективу, на период не менее 75 лет?

 

[1] Хольцман Р. и Хинц Р. Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Обеспеченная старость в XXI веке. - Всемирный Банк. Вашингтон, Округ Колумбия, 2005. – С. 8.
[2] Хольцман Р. и Хинц Р. Пенсионные системы и реформы в международной перспективе. Обеспеченная старость в XXI веке. - Всемирный Банк. Вашингтон, Округ Колумбия, 2005. – С. 97.
[3] Соловьев А.К. Основные параметры долгосрочного развития пенсионной системы на основе актуарных расчетов http://institutiones.com/strategies/1506-razvitie-pensionnoj-sistemy.html

Михайлова С.С. Концептуальные основы актуарного моделирования пенсионной системы Российской Федерации//Финансы и кредит. М., 2014. № 6 (582). – С. 41-46.

Батаев А. В. Перспективы развития пенсионной системы России на основе актуарных расчетов // Современные технологии управления. М., 2015. №9 (57). Дата публикации: 2015-09-08 . Режим доступа: https://sovman.ru/article/5701
[4] OECD (2017), Pensions at a Glance 2017: OECD and G20 Indicators, OECD Publishing, Paris.

http://dx.doi.org/10.1787/pension_glance-2017-en
[5] Доклад персонала для консультаций 2017 года в соответствии со статьей IV. Международный валютный фонд. 15 июня 2017.
[6] Там же, С. 10 (п. 14)
[7] Там же
[8] Там же, С. 24 (п. 31)
[9] Там же, С. 25 (п. 31)
[10] Там же, С. 26 (п. 35)
[11] Там же, С. 28 (п. 40)
[12] Там же, С. 47-48 (Приложение I. Выполнение прошлых рекомендаций МВФ)
[13]Проект федерального закона № 489161-7 «О внесении изменений в отдельные законодательные акты Российской Федерации по вопросам назначения и выплаты пенсий»
[14] В статье 20 Федерального закона от 15 декабря 2001 года № 166-ФЗ "О государственном пенсионном обеспечении в Российской Федерации" такая замена была пропущена.
[15] Беседа с волонтёрами чемпионата мира по футболу 2018 года. Калининград. 20 июля 2018 года. - http://www.kremlin.ru/events/president/transcripts/58075
[16] Минтруд рассказал об условиях сбалансированности Пенсионного фонда https://www.gazeta.ru/business/news/2018/02/16/n_11178829.shtml