15 лет с начала лицензирования НПФ

В октябре нынешнего года исполнилось 15 лет лицензированию негосударственных пенсионных фондов. Постановлением Правительства Российской Федерации от  7 августа 1995 года  № 792 было утверждено «Положение о лицензировании деятельности негосударственных пенсионных фондов и компаний по управлению активами негосударственных пенсионных фондов», а 6 октября 1995 года Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве социальной защиты населения Российской Федерации выдала первые 10 лицензий на право деятельности негосударственных пенсионных фондов. Этим было положено начало процессу лицензирования.

За прошедшее время негосударственным пенсионным фондам было выдано 428 лицензий. 270 из них по различным причинам аннулированы. К числу этих причин можно отнести как формальные (изменение названия и адреса регистрации - в первые периоды лицензирования, присоединение к другим фондам), так и связанные с непосредственной деятельностью фондов (прекращение фактической деятельности, грубые нарушения установленных правил деятельности, систематическое невыполнение предписаний государственных регулирующих органов).

В течение 1995 года было выдано 26 лицензий. Более половины из фондов, получивших эти лицензии,[1] продолжают деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению и обязательному пенсионному страхованию либо под своим первоначальным названием (НПФ «Поволжский - №2, НПФ электроэнергетики- №3, НПФ «ЛУКойл-ГАРАНТ - № 11, НПФ «Гефест» - №12, НПФ «Промстройбанка» - №15, НПФ «Универсал» - №17, НПФ «Сургутнефтегаз» - №22, НПФ «Алмазная осень» - №23), либо под измененным (НПФ «Норильский никель» - №1, НПФ «Империя - №7[2], НПФ «Уралвагонзаводский» - №9). Отдельные фонды продолжают деятельность после проведения глубоких преобразований, связанных со сменой учредителей (НПФ «Ренессанс. Жизнь и пенсии» - №16, НПФ «Московия - № 26). Кубанский НПФ (№18) объявил о присоединении к НПФ «ЛУКойл-ГАРАНТ» и сейчас находится в стадии реорганизации, продолжая активную деятельность по НПО и ОПС в Краснодарском крае.

Представители этой группы фондов являются лидерами негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного пенсионного страхования, учредителями и членами совета Национальной ассоциации негосударственных пенсионных фондов. Четыре из них (НПФ «Норильский никель, НПФ электроэнергетики, НПФ «ЛУКойл-ГАРАНТ и НПФ «Алмазная осень) входят в ТОП-20 фондов по суммарным пенсионным средствам (сумма пенсионных резервов и пенсионных накоплений).

Лицензирование является важнейшим элементом государственного регулирования и контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов, включающего в себя:

• лицензирование деятельности фондов;
• организацию единообразного бухгалтерского учета;
• регулярное представление фондами отчетности о деятельности (ежеквартально – бухгалтерской и специальной; ежемесячно – оперативной);
• проведение проверок деятельности фондов комиссиями контролирующего органа.

В организации этого контроля особую роль сыграла Инспекция негосударственных пенсионных фондов при Министерстве труда и социального развития Российской Федерации.

Она сформировала и заложила основы государственного контроля за деятельностью НПФ. Одновременно, Инспекцией была заложена основа нормативно-правового регулирования негосударственного пенсионного обеспечения, формирование которой было завершено к маю 2000 года.

Включение негосударственных пенсионных фондов в систему обязательного пенсионного страхования потребовало внесения соответствующих поправок в федеральное законодательство. В соответствии с ними функции уполномоченного федерального органа были возложены на Минтруд России, поскольку Инспекция негосударственных пенсионных фондов по своему статусу не была федеральным органом исполнительной власти. Однако и после этого Инспекция как структурная составляющая Минтруда России продолжала фактическое исполнение от имени государства функций по регулированию и контролю деятельности негосударственных пенсионных фондов.

Благодаря деятельности Инспекции НПФ, система негосударственных пенсионных фондов обладает сформировавшейся инфраструктурой, включающей в себя аудиторские фирмы, актуариев и актуарные организации, консультационные компании и фирмы, обеспечивающие разработку программного обеспечения для НПФ. К инфраструктуре системы НПФ можно также отнести управляющие компании, специализированных депозитариев, пенсионных администраторов.

Административная реформа 2004 года внесла глубокие изменения в систему государственного регулирования и контроля негосударственного пенсионного обеспечения, обязательного и профессионального пенсионного страхования и в регулирование пенсионной реформы вцелом.

Основной идеей проводимых изменений структуры государственных органов было разделение нормотворческих и контролирующих функций между органами первого уровня (министерства) и второго уровня (федеральные службы).

В рамках этой идеи функции правового регулирования, а также разработку проектов федеральных законов и актов Президента и Правительства Российской Федерации по вопросам негосударственного пенсионного обеспечения и обязательного социального страхования были поделены между Минздравсоцразвития России и ФСФР России, а контрольные функции и функции лицензирующего органа закреплены за ФСФР России.

В результате сложившегося распределения обязанностей государственных органов не только не укрепился единый центр, обеспечивающий целенаправленное проведение пенсионной реформы, но, наоборот, произошло разрушение этого центра и дробление функций регулирования между разными организациями.

До сих пор не завершено формирование нормативного регулирования негосударственного пенсионного обеспечения. Требования к пенсионным схемам составлены с учетом представлений 1998 года, установленный Требованиями минимальный размер пенсии, выплачиваемой из негосударственного пенсионного фонда, определяется минимальным размером пенсии по старости по состоянию на 31 декабря 2001 года.

В первые, периоды лицензирования (вплоть до принятия постановления Правительства Российской Федерации от 22.07.2002 г. № 546) аннулирование лицензии осуществлялось непосредственно лицензирующим органом (в то время Инспекцией НПФ). После принятия федерального закона от 08.08.2001 N 128-ФЗ "О лицензировании отдельных видов деятельности", лицензия фонда могла быть аннулирована только по решению суда.

Существенные изменения в лицензирование деятельности НПФ были внесены Федеральным законом от № 334-ФЗ, который не только повысил требования к деятельности и имуществу негосударственных пенсионных фондов, но и  изменил порядок предоставления и аннулирования лицензии.

В соответствии с положениями этого закона лицензирование деятельности НПФ было выведено из юрисдикции Федерального закона «О лицензировании отдельных видов деятельности» и стало полностью определяться Федеральным законом «О негосударственных пенсионных фондах». В отношении выдачи и аннулирования лицензии этот закон стал законом прямого действия, утверждение каких-либо положений о лицензировании Правительством Российской Федерации не предусмотрено.

В течение длительного периода времени количество действующих НПФ было сравнительно стабильно и колебалось в диапазоне 254 – 294 (см. рис 1). После принятия закона № 334-ФЗ количество фондов, имеющих действующую лицензию, уменьшилось с 259 на 1 января 2007 года  до 158 на 1 ноября 2010 г.

Рис. 1. Число негосударственных пенсионных фондов, имевших действующую лицензию на 1 января соответствующего года.

Источник: Инспекция НПФ, ФСФР России

Наибольшее число фондов ушло с рынка в связи с тем, что размер их имущества для обеспечения уставной деятельности не соответствовал новым требованиям, а их лицензия, срок действия которой истекал 1 июля 2009 года, не была возобновлена. В этот же период было аннулировано свыше 60 лицензий фондов, фактически прекративших свою деятельность. Некоторое количество фондов (в том числе и печально известный Хакасский НПФ) не получили согласия ФСФР на выдачу бессрочной лицензии. Ряд фондов в этот период под влиянием сложившихся условий присоединились к другим фондам.

Введенный законом 334-ФЗ порядок лицензирования существенно упростил процедуру аннулирования лицензии в явных случаях (в таких как прямое прекращение деятельности фонда), однако практика показала, что в спорных случаях  фонды все равно нуждаются в судебной защите от некорректно сформулированных решений лицензирующего органа.

После принятия Федерального закона 334-ФЗ, ФСФР России воспользовалась своим правом аннулирования лицензии по причинам наличия в деятельности фондов нарушений требований нормативных документов: в отношении НПФ «Русь» (№ 353), НПФ «Содружество» (№ 196)  и НПФ «Кузбассразрезуголь» (№ 411). В двух из этих случаев решения службы оспорены и теперь вопрос аннулирования лицензии окончательно будет решаться в суде.

Существенные противоречия заключены в формулировке названия лицензируемого вида деятельности: «на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию». Закон предусматривает теперь возможность заявлять о намерении заниматься деятельностью по ОПС при получении лицензии,  из чего вытекает ряд парадоксов нынешнего порядка лицензирования.

Парадокс первый: Лицензия выдается на то, чем фонд заниматься не собирается.

Из 158 фондов, имеющих бессрочную лицензию «на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию» 51 не ведет фактической деятельности по обязательному пенсионному страхованию, а 32 из них и не собирается заниматься этой деятельностью. Формулировка вида деятельности в лицензии фонда вводит их клиентов в заблуждение в отношении намерений фонда.

Парадокс второй: Лицензия выдана на то, чем фонд заниматься не может.

В соответствии с требованиями законодательств деятельность по обязательному пенсионному страхованию имеют право вести фонды, удовлетворяющие с 1 июля 2009 года следующим требованиям:

• иметь опыт работы по осуществлению негосударственного пенсионного обеспечения не менее двух лет;
• иметь опыт одновременного ведения не менее 20 тысяч именных пенсионных счетов;
• иметь величину денежной оценки имущества для обеспечения уставной деятельности фонда не менее 100 миллионов рублей;
• иметь совокупный вклад учредителей (вклад учредителя) фонда, внесенный в фонд денежными средствами, в размере не менее 100 миллионов рублей;
• не иметь актуарного дефицита по результатам актуарного оценивания в течение не менее последних двух лет деятельности.

Отсюда следует, что фонд, получивший лицензию «на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию» даже если он удовлетворяет требованиям по размеру имущества, не имеет права заниматься такой деятельностью, пока не накопит необходимый опыт работы по негосударственному пенсионному обеспечению.

Парадокс третий: Лицензирующий орган имеет возможность аннулировать лицензию при отсутствии каких-либо нарушений со стороны фонда.

Одним из оснований для аннулирования лицензии является «неосуществление любого из видов деятельности, предусмотренных пунктом 1 статьи 2 настоящего Федерального закона, в течение более полутора лет со дня предоставления указанной лицензии». Таким образом, ФСФР России имеет юридическое право аннулировать лицензию у любого работающего по НПО фонда через полтора года после ее выдачи, ссылаясь на этот пункт. Хочется верить, что ФСФР не воспользуется этим правом.

Естественным разрешением этих противоречий законодательства было бы введение двух лицензий. Первая лицензия выдавалась бы на деятельность по негосударственному пенсионному обеспечению. Вторая – на деятельность по ОПС, основным лицензионным требованием которой являлась бы успешная деятельность фонда по НПО. При этом аннулирование лицензии по НПО влекло бы автоматическое аннулирование лицензии по ОПС, но аннулирование лицензии по ОПС сохраняло бы за фондом право заниматься деятельностью по НПО.

Признаком здоровья любого рынка является оптимальное сочетание процессов, происходящих на рынке, таких как появление новых участников, уход с рынка фондов, не выдержавших предлагаемые условия; и наличие активных процессов слияний и поглощений.

В течение прошедших 18 лет в системе негосударственного пенсионного обеспечения отмечено несколько волн численности НПФ.

После принятия Указа Президента Российской Федерации от 16 сентября 1992 г № 1077 число организаций, именующих себя негосударственными пенсионными фондами, достигло к началу 1995 года по разным оценкам 800 -1200.[3]

Деятельность Инспекции НПФ на первом этапе после принятия Указа (в том числе и лицензирование фондов), а затем и после принятия Федерального закона «О негосударственных пенсионных фондах» стабилизировала количество фондов на уровне 252 - 294.

После проведения административной реформы 2004 года наметилась тенденция к ограничению числа участников рынка.

В результате введенных ограничений количество НПФ, ушедших с рынка в течение 2007 – 2010 годов, превысило 100. Одновременно, за все время исполнения ФСФР России функций лицензирующего органа «на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию» ею было выдано всего три новых лицензии. Все остальные лицензии являются переоформлением выданных ранее (Инспекцией НПФ или Минтрудом России) лицензий.

Главным показателем недопустимо высокого порога входа на рынок является несоответствие этому порогу показателей участников рынка, имеющих действующую лицензию.

В настоящий момент порог входа в систему ОПС составляет:

• по совокупному вкладу учредителей, внесенному денежными средствами  – 100,0 млн. руб.
• по денежной оценке ИОУД – 100,0 млн. руб.
• по числу участников по негосударственному пенсионному обеспечению (число счетов) – 20000 шт.
• Из 109 фондов, допущенных в систему ОПС и имеющих действующие договоры, этим параметрам соответствуют только:
• по совокупному вкладу учредителей – 48 фондов;
• по денежной оценке ИОУД – 44 фонда;
• по числу участников – 46 фондов.

Из 20 фондов, имеющих наибольшее число застрахованных лиц, установленным требованиям входа на рынок не соответствуют 4 фонда (НПФ «Социум», НПФ «Ренессанс Жизнь и Пенсии», НПФ «РЕГИОНФОНД», НПФ «Сберфонд РЕСО»).

Если целью политики ФСФР России в лицензировании «на осуществление деятельности по пенсионному обеспечению и пенсионному страхованию» является доведение размеров рынка до количества 45 – 50 фондов, то необходимо предварительно тщательно взвесить такое решение. Весьма вероятно, что такое количество фондов не способно обеспечить потребности рынка обязательного пенсионного страхования

Лицензирование является важнейшим элементом государственного регулирования и контроля за деятельностью негосударственных пенсионных фондов и должно служить четко сформулированным целям государства в развитии этого вида деятельности.

Отсутствие по стороны уполномоченных государством федеральных органов ясно сформулированной политики в отношении накопительного элемента пенсионной системы в целом и негосударственного пенсионного обеспечения в частности существенно мешает их последовательному развитию, которое в последнее время осуществляется не благодаря, а вопреки принимаемым ими решениям.