Концепция развития накопительного компонента пенсионной системы

 Цели и задачи развития накопительного компонента пенсионной системы

Стратегической целью развития накопительного компонента пенсионной системы является повышение уровня материального обеспечения граждан в старости за счет сформированных в их пользу добровольных и обязательных накоплений на основе конкретизированных во времени целевых ориентиров его развития и механизмов их достижения.

В качестве целевых ориентиров развития накопительного компонента пенсионной системы предлагаются следующие:

• для застрахованных лиц, заработок которых не превышает страхуемого в системе обязательного пенсионного страхования (415 тыс. руб. в 2010 году с последующей индексацией по росту средней заработной платы в стране) — создание необходимых условий для получения выплат за счет добровольных и обязательных пенсионных накоплений в совокупности с трудовой пенсией по старости на уровне 50% утраченного заработка в реальном выражении за 30 лет уплаты страховых взносов и взносов на формирование пенсионных накоплений;
• для застрахованных лиц, заработок которых превышает страхуемый в системе обязательного пенсионного страхования - создание необходимых условий для получения выплат за счет добровольных пенсионных накоплений на уровне 40% утраченного сверх указанного предела заработка в реальном выражении за 30 лет уплаты взносов на формирование пенсионных накоплений;
• для самозанятых и не занятых в экономике лиц - создание необходимых условий для получения выплат за счет добровольных пенсионных накоплений на уровне 2,5 прожиточных минимумов пенсионера за 30 лет уплаты взносов на формирование пенсионных накоплений; обеспечение охвата 20% экономически активного населения системой добровольных пенсионных накоплений не позднее 2023 года;

стимулирование к формированию и инвестированию средств пенсионных накоплений в негосударственных организациях 50% участников обязательного накопительного компонента не позднее 2023 года.

Основными задачами развития накопительного компонента пенсионной системы являются:

• повышение уровня пенсионного обеспечения граждан за счет формируемых в их пользу пенсионных накоплений;
• создание условий для формирования пенсионных накоплений граждан в необходимом объеме;
• создание условий для устойчивого роста пенсионных накоплений за счет стабильного и эффективного функционирования накопительных пенсионных фондов.

Меры по укреплению накопительного компонента пенсионной системы

Для решения задач развития накопительного компонента пенсионной системы и формирования механизмов достижения целевых ориентиров, а также механизмов устойчивого роста пенсионных накоплений, формируемых в пользу граждан, предлагается следующий комплекс мер по укреплению накопительного компонента пенсионной системы.

1. Поэтапный вывод обязательного накопительного компонента из системы обязательного пенсионного страхования и его трансформация в систему обязательного накопительного пенсионного страхования в рамках гражданско-правовых (договорных) отношений, предусматривающий:

• прекращение возможности формирования пенсионных накоплений в Пенсионном фонде Российской Федерации для новых застрахованных лиц;
• установление переходного периода продолжительностью от 5 до 10 лет;
• создание накопительного пенсионного фонда с государственным участием (ГНПФ). ГНПФ должен быть организован в начале переходного периода, поскольку его роль как опции по умолчанию особенно важна именно в переходный период;
• предоставление возможности лицам, вступившим в систему обязательного накопительного пенсионного страхования с момента организации ГНПФ, выбрать накопительный пенсионный фонд или ГНПФ;
• сохранение в течение переходного периода для застрахованные лиц, чьи пенсионные накопления на момент вступления в силу нового пенсионного законодательства формировались в Пенсионном фонде Российской Федерации, возможности выбирать другую управляющую компанию (инвестиционный портфель), накопительный пенсионный фонд или ГНПФ;
• создание на переходный период управляющими компаниями, осуществляющими доверительное управление пенсионными накоплениями по договорам с Пенсионным фондом Российской Федерации, инвестиционного портфеля с консервативной стратегией для застрахованных лиц предпенсионного возраста;
• сохранение в течение переходного периода возможности застрахованным лицам, выбравшим накопительный пенсионный фонд или ГНПФ, перейти в Пенсионный фонд Российской Федерации при назначении пенсии;
• сохранение, в том числе по окончании переходного периода, возможности выплаты через Пенсионный фонд Российской Федерации накопительной части трудовой пенсии, назначенной до завершения переходного периода;
• прекращение возможности формирования пенсионных накоплений в Пенсионном фонде Российской Федерации по окончании переходного периода;
• обязательность для застрахованных лиц, чьи пенсионные накопления находятся в Пенсионном фонде Российской Федерации на момент окончания действия переходного периода, выбора накопительного пенсионного фонда (ГНПФ);
• использование одного из следующих способов выбора места дальнейшего формирования пенсионных накоплений лиц, не сделавших самостоятельного выбора (с начала переходного периода – для лиц, вступивших в систему пенсионного страхования после введения в действие нового пенсионного законодательства; по завершении переходного периода – для лиц, чьи пенсионные накопления формировались в Пенсионном фонде Российской Федерации на момент вступления в силу нового пенсионного законодательства):

а) возложение на работодателя обязанности выбора накопительного пенсионного фонда, если работник не сделал выбора самостоятельно (договор с накопительным пенсионным фондом заключается работодателем в пользу застрахованного лица и действует до заключения застрахованным лицом нового договора независимо от последующих мест работы застрахованного лица);

б) распределение застрахованных лиц между накопительными пенсионными фондами (ГНПФ) уполномоченным государственным органом по установленным критериям;

в)  перевод пенсионных накоплений в ГНПФ.

• введение в системе обязательного накопительного пенсионного страхования элементов, свойственных гражданско-правовым отношениям с учетом преимуществ, которые присущи системам долгосрочного сбережения средств граждан, в частности: возможности получения гражданином в течение оговоренного срока (не менее 10-15 лет) сформированной суммы пенсионных накоплений в форме ежемесячных выплат; 
• разовой выплаты суммы пенсионных накоплений при их ничтожности для осуществления периодических выплат; полноценного наследования средств пенсионных накоплений;
• повышение прозрачности накопительных пенсионных фондов, включая уточнение требований к публикуемой отчетности для того, чтобы гражданам, осуществляющим выбор накопительного пенсионного фонда, стала доступна объективная информация по всем фондам за ряд лет в сопоставимой форме;
• регламентацию процесса привлечения накопительными пенсионными фондами застрахованных лиц через агентов в целях соблюдения интересов граждан.

2. Институциональное преобразование негосударственных пенсионных фондов в накопительные пенсионные фонды путем:

• определения накопительного пенсионного фонда в рамках гражданского законодательства в качестве самостоятельной организационно-правовой формы некоммерческой организации;
• определения учредителей фонда в качестве титульных владельцев вклада в уставной капитал накопительного пенсионного фонда (за исключением государственного) и соответствующей вкладу доли имущества для обеспечения уставной деятельности фонда, включая возможность передачи (продажи) прав титульного владения третьим лицам без согласия других учредителей (за исключением случаев, которые могут оговариваться в учредительном договоре), а также участия учредителей пропорционального их вкладу в принятии управленческих решений по деятельности фонда;
• разграничения лицензионных требований к накопительным пенсионным фондам в зависимости от их участия в обязательном накопительном пенсионном страховании;
• установления для накопительных пенсионных фондов (кроме государственного) обязанности участвовать в одной из саморегулируемых организаций в качестве условия выдачи лицензии;
• установления для накопительных пенсионных фондов требований к резервам покрытия обязательств по обязательному накопительному пенсионному страхованию. 

3. Повышение эффективности инвестирования средств пенсионных накоплений путем:

• введения обязанности накопительных пенсионных фондов предлагать застрахованным лицам инвестиционный портфель с консервативной стратегией. Дополнительно могут предлагаться и более рискованные стратегии (портфели). При этом, пенсионные накопления застрахованных лиц, достигших предпенсионного возраста, должны переводиться в консервативный инвестиционный портфель;
• предоставления частным управляющим компаниям возможности заявить о прекращении участия в инвестировании средств пенсионных накоплений. Оставшимся управляющим компаниям следует предложить по истечении переходного периода перезаключить договор доверительного управления средствами пенсионных накоплений с государственным накопительным пенсионным фондом, реструктурировать свои инвестиционные портфели по указанным уровням риска в течение не более двух лет, переведя в них накопления, сформированные в пользу застрахованных лиц, ранее выбравших данные управляющие компании или их портфели;
• внедрения методов измерения результатов инвестирования относительно рыночных индикаторов и специальных индексных индикаторов (бенчмарков);
• закрепления требований к расчету индикаторов нормативными правовыми актами, включая внесение соответствующих изменений в типовые договоры доверительного управления пенсионными накоплениями;
• включения в типовые договоры доверительного управления пенсионными накоплениями норм, увязывающих размер вознаграждения управляющей компании с эффективностью инвестирования ими средств пенсионных накоплений;
• перехода к использованию международных стандартов представления результатов инвестирования (GIPS) в отчетности о результатах инвестирования, в том числе публичной. Это положение должно распространяться и на представление результатов инвестирования накопительными пенсионными фондами в случае самостоятельного инвестирования ими пенсионных накоплений;
•  перехода в среднесрочной перспективе к принципам разумного поведения в рамках «дорожной карты», рассчитанной на среднесрочный период. «Дорожная карта», в частности, должна включать:

а) изменение режима и качества работы регулятора;

б) организацию системы риск-менеджмента в накопительных пенсионных фондах и управляющих компаниях с учетом международного опыта;

в) применение международных стандартов актуарного оценивания.

внесения в ближайшей перспективе первоочередных изменений в практику инвестирования пенсионных накоплений, включая:

а) либерализацию существующих ограничений при инвестировании пенсионных накоплений путем реализации единого подхода к инвестированию пенсионных накоплений и пенсионных резервов;

б) расширение перечня инструментов, доступных для инвестирования пенсионных накоплений за счет: зарубежного инвестирования (в суверенные облигации иностранных государств, облигации иностранных коммерческих организаций, акции иностранных акционерных обществ, акции инвестиционных (взаимных) фондов); вложений в паи инвестиционных фондов; инвестиций в расчетные товарные фьючерсы, включая золото, через паевые инвестиционные фонды; инвестиций в недвижимость (через паи закрытых паевых инвестиционных фондов недвижимости); венчурных инвестиционных фондов;

в) предоставление накопительным пенсионным фондам права частично самостоятельно инвестировать пенсионные накопления, например в депозиты;

г) обеспечение возможности передавать пенсионные накопления между инвестиционными портфелями не только в денежной форме, но и в форме ценных бумаг;

д) введение дифференцированных правил учета для кратко- и долгосрочных вложений, которые позволят удлинить временные горизонты инвестирования.

 4. Обеспечение сохранности пенсионных накоплений путем развития механизмов компенсации возможных потерь, предполагающее:

формирование многоуровневого механизма компенсации рыночных рисков инвестирования, обеспечивающего исполнение обязательств перед застрахованными лицами по выплате накопительной пенсии из накопительных пенсионных фондов, который включает следующие уровни:

I. страховые резервы накопительных пенсионных фондов по обязательному накопительному пенсионному страхованию;

II. средства добровольных компенсационных фондов накопительных пенсионных фондов, управляющих компаний (используются при недостатке средств в первом уровне);

III. средства страхового фонда, созданного за счет отчислений от обязательных страховых взносов на накопительную пенсию и дополнительных страховых взносов в рамках программы государственной поддержки формирования пенсионных накоплений либо за счет отчислений от инвестиционного дохода (используются при недостатке средств в первом и втором уровнях);

IV. средства государственного бюджета (привлекаются при недостатке средств для компенсации в первом – третьем уровнях).

• реализацию принципов сохранности и доходности при инвестировании пенсионных накоплений на момент назначения застрахованному лицу накопительной пенсии;
• возможность получения отрицательных финансовых результатов в краткосрочном периоде,  если  они возникли под влиянием рыночного риска (такого рода убытки не подлежат компенсации застрахованному лицу до назначения накопительной пенсии);
• определение объема гарантированных пенсионных прав как суммы страховых взносов на накопительную часть трудовой пенсии (накопительной пенсии), начисленных в пользу застрахованных лиц за весь период формирования пенсионных накоплений до назначения (перерасчета) накопительной части трудовой пенсии или накопительной пенсии, скорректированного (проиндексированного) по установленному показателю;
• определение объема компенсации как разности между объемом гарантированных пенсионных прав и фактической величиной пенсионных накоплений на дату назначения пенсии, в случае, если эта разность является отрицательной;
• сохранение ответственности собственным имуществом накопительных пенсионных фондов, управляющих компаний и спецдепозитариев в связи с ущербом, нанесенным их недобросовестными действиями в нарушение действующего законодательства (поскольку вышеизложенные механизмы компенсации должны покрывать только потери, вызванные рыночным риском).

5. Целевое стимулирование формирования пенсионных накоплений, предусматривающее:

• отнесение к расходам, уменьшающим налогооблагаемую базу по налогу на прибыль, сумм взносов по договорам добровольного накопительного пенсионного страхования, но не более 25% сумм выплат работникам, исходя из целевых ориентиров развития накопительного пенсионного страхования (совокупный уровень выплат с учетом трудовой пенсии по старости не ниже 50% страхуемого заработка и не ниже 40% заработка сверх страхуемого в системе обязательного пенсионного страхования за 30 лет уплаты взносов);
• уменьшение налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц на сумму взносов граждан по договорам добровольного накопительного пенсионного страхования, не превышающую 20-кратную величину прожиточного минимума пенсионера в субъекте Российской Федерации, установленную на соответствующий финансовый год (исходя из формирования пенсионных накоплений, обеспечивающих бессрочную выплату в размере 2,5 прожиточных минимума пенсионера);
• исключение из налогооблагаемой базы по налогу на доходы физических лиц выплат по накопительному пенсионному страхованию, включая единовременные выплаты сумм накоплений гражданам или их наследникам;
• исключение возможности выплаты выкупных сумм по договорам накопительного пенсионного страхования, включая договоры, заключенные на добровольной основе;
• создание для субъектов Российской Федерации и органов местного самоуправления условий, позволяющих формировать пенсионные программы для работников бюджетной сферы и уплачивать взносы за этих работников;
• развитие региональных и отраслевых пенсионных программ в бюджетной сфере с учетом перспектив реформирования льготных пенсий и расширения финансово-экономической самостоятельности бюджетных учреждений;
• содействие организации пилотных проектов для муниципалитетов-доноров с целью отработки механизмов вовлечения в программы добровольного пенсионного обеспечения работников бюджетной сферы и жилищно-коммунального хозяйства, а также некоммерческих организаций и малого бизнеса, не имеющих возможности создавать собственные программы дополнительного пенсионного обеспечения работников.

6. Гуманизация накопительного компонента пенсионной системы, предусматривающая:

• законодательное ограничение по истечении разумного переходного периода возможности устанавливать накопительными пенсионными фондами разные нормы бессрочного пенсионного обеспечения для одних и тех же возрастных групп участников в зависимости от их пола при равенстве накоплений;
• поэтапное законодательное сокращение периода, в течение которого работники приобретают права на пенсионные накопления, сформированные в добровольном порядке их работодателем, при условии выполнения ими работы в течение этого периода у данного работодателя (к 2023 году не более 10 лет, к 2030 году - не более 5 лет, к 2035 году - не более 3 лет).
• введение не позднее 2023 года антидискриминационного правила охвата работников пенсионными программами, в соответствии с которым работодатель, добровольно формирующий пенсионные накопления в пользу своих работников, обязан на общих условиях включить в такую программу всех работников, достигших возраста 35 лет и проработавших в организации более 3 лет;
• введение не позднее 2023 года квалификации пенсионных программ работодателей на предмет соответствия указанным выше условиям и предоставления налоговых освобождений для взносов, уплачиваемых только в рамках таких квалифицированных программ накопительного пенсионного страхования.

7.  Модернизация государственного контроля, предполагающая:

• сохранение в переходный период не позднее 2023 года администрирования взноса на обязательное накопительное пенсионное страхование, являющегося вычетом из взноса на обязательное пенсионное страхование, за Пенсионным фондом Российской Федерации. Это предполагает: персонифицированный учет взносов на обязательное накопительное пенсионное страхование в специальной части индивидуального лицевого счета застрахованного лица; предоставление отчетности страхователей в ПФР по взносам на обязательное пенсионное накопление, уплаченным в накопительные пенсионные фонды; предоставление вычета по взносам на обязательное пенсионное страхование и взыскание недоимки в доход бюджета ПФР в отсутствие предмета вычета;
• возложение администрирования указанных взносов не позднее 2023 года на орган исполнительной власти, осуществляющий контроль в сфере трудовых отношений, в которые должны быть включены отношения, связанные с формированием пенсионных накоплений. Это предусматривает сверку платежей за работников по обязательному пенсионному страхованию с данными накопительных пенсионных фондов о произведенных платежах, и в случае выявления нарушений - выдачу предписаний работодателям на приостановку деятельности организаций впредь до устранения нарушения прав работников. Если для реализации данной функции потребуется подчинить данному органу центр персонифицированного учета обязательного пенсионного страхования, то целесообразно предусмотреть такое перераспределение полномочий;
• возложение с 2013 года на указанный орган полномочий по квалификации условий добровольного накопительного пенсионного страхования, осуществляемого работодателем, требования к которым установлены законом и могут быть предусмотрены коллективным договором, для получения права работодателем на предоставление налоговых освобождений по суммам уплачиваемых взносов;
• проведение функционального анализа системы регулирования, надзора и контроля в сфере инвестирования пенсионных накоплений с тем, чтобы выявить пробелы в регулировании и потребности в координации, и на этой основе обеспечить оптимизацию распределения функций между органами регулирования и надзора;
• сосредоточение, насколько это возможно, ключевых функций надзора и регулирования в одном органе;
• создание коллегиального органа с целью координации деятельности существующих органов регулирования и надзора в сфере инвестирования пенсионных накоплений;
• закрепление в законах и иных нормативных правовых актах требований к актуарным предположениям и моделям, применяемым при актуарном оценивании деятельности фондов;
• изменение правил бухгалтерского учета в накопительных пенсионных фондах, с введением различных принципов учета кратко- и долгосрочных финансовых вложений фондов;
• в перспективе – оптимизацию управления ликвидностью в рамках перехода к принципам разумного поведения.

Нормативно правовое регулирование развития накопительного пенсионного страхования

Для реализации предложенной концепции развития накопительного компонента пенсионной системы потребуется внесение изменений в следующие законодательные акты:

• Федеральные законы «О трудовых пенсиях в Российской Федерации» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации»;

• Федеральный закон «О страховых взносах в Пенсионный фонд Российской Федерации, Фонд социального страхования Российской Федерации, Федеральный фонд обязательного медицинского страхования и территориальные фонды обязательного медицинского страхования» и «Об обязательном пенсионном страховании в Российской Федерации» в части определения взноса на обязательное накопительное пенсионное страхование в качестве вычета из сумм страховых взносов по обязательному пенсионному страхованию и исключения накопительной части трудовой пенсии из видов страхового обеспечения.

Потребуется трансформация закона «О негосударственных пенсионных фондах» в закон «О накопительных пенсионных фондах», предусматривающая определение статуса накопительных пенсионных фондов и их организационно-правовой формы; создание и функционирование на равных правах фондов, создаваемых частными учредителями, и государством; определение прав и обязанностей учредителей фондов; Возможно включение в трансформированный закон основных положений, регулирующих накопительное пенсионное страхование, а также положений по страхованию риска передачи накоплений из фонда в фонд на случай лишения лицензии в качестве основной гарантии сохранности средств пенсионных накоплений.

Потребуется модернизация Федерального закона «Об инвестировании средств пенсионных накоплений для финансирования выплаты накопительной части трудовой пенсии» в закон «Об инвестировании средств пенсионных накоплений», где должны быть реализованы положения о составе портфелей по уровню допустимого риска для возрастной дифференциации их выбора участниками обязательного пенсионного накоплениям, установлены особенности для добровольного пенсионного накопления, а также внесены корректировки в нормы, регулирующие структуру инвестиционного портфеля и взаимоотношения накопительных пенсионных фондов и управляющих компаний.